在去杠杆稳经济的重要窗口期，不良资产行业变得尤为重要，尤其是夯实金融安全，

盘活存量资产。今年两会上，不良资产再次成为热议话题，但与往年不同的是，人大代表

与政协委员的提案议案着眼于细节，主基调是为不良资产市场提供更宽松的政策环境，更

高效的交易平台以及更为规范的政策法规，让不良资产行业最大程度的发挥自身作用。

         进一步降低不良资产处置税费

   不良资产的处置成本一直是金融机构关注的重点。以银行处置不良资产为例，在以往

不良债权以物抵债的实践中，抵债资产从债务人到银行机构或资产管理公司再到其他买受

人的过程，往往需要重复缴纳多项税费，据测算，不良资产处置的综合平均成本可能被推

升至近30%。

   此外，抵债不动产的相关增值税应税基数较高，以及可能产生的其他突出税负等问题

进一步加重了银行负担，制约了处置力度和进程。2022年10月，财政部、国家税务总局

发布《关于银行业金融机构、金融资产管理公司不良债权以物抵债有关税收政策的公告》，

其中提到，对银行业金融机构、金融资产管理公司接收抵债资产免征契税。但多位代表委

员认为，减免力度应该加大，范围应该扩大。

   全国政协委员、上海银保监局局长王俊寿：扩大允许税前扣除的不良资产范围

   王俊寿建议，进一步健全相关税收安排。建议优化现行税收法规与行政处罚相关法规

的衔接，对于实质属于行政罚没范围的“股权溢价款”等免于征税，以更符合“实质正义”

的法治要求。同时，建议出台符合金融机构风险化解特点的税收规定，扩大允许税前扣除

的不良资产范围，有效降低处置成本。

   同时，王俊寿还建议进一步优化财政、货币等约束机制。坚持关口前移，加强对问题

机构的早期介入、及时纠正。在公共救助资金使用上，要兼顾维护金融稳定和防范道德风

险的目标，以成本最小为原则。财政等公共资金介入风险处置时，要加强效果跟踪，建立

相关责任追究机制，避免出现“无代价”使用的倾向。丰富存款保险基金在风险处置中的

运用方式，避免一次重大风险处置消耗大量基金积累的情况。

   全国人大代表、中原银行董事长徐诺金：延长财税2022年31号政策期限

   徐诺金提出了以下三点建议：

   一是多部门联合出台政策明确抵债资产过户税费承担问题。建议财政部、最高人民法

院及银保监会联合出台相关政策，明确抵债资产过户过程中应按照纳税主体责任缴纳税款，

解决债务人无力承担过户税费现实问题下抵债资产过户手续问题，以便加快抵债资产处置，

提高资金使用效益。

   二是进一步明确不良债权以物抵债税收优惠政策。建议延长财税 2022年31号以物抵

债税收政策期限，同时对抵债资产处置环节土地增值税参照增值税做法，允许以取得该抵

债不动产时的作价为扣除项目计算增值额，缴纳土地增值税。

   三是放宽不良资产处置损失税前扣除条件。根据《金融企业呆账核销管理办法》的相

关规定，金融行业呆账满足该办法认定的条件即可进行核销，但在进行年度企业所得税汇

算清缴时，只有满足税收特定条件的资产损失才允许税前扣除。随着金融创新发展，商业

银行新业务不断涌现，资产处置方式日益复杂，建议针对商业银行不良资产处置损失放宽

税前扣除条件，完善银行新业务税前扣除政策，制定切实可行的税前核销标准。

   化解城投、中小银行风险需要建立统一的不良资产交易平台、处置市场

   城投，是特定历史阶段的产物，对城市化的巨大推动作用，在资管回归本源，特别是

近年来防范化解地方政府债务风险被放在越来越重要的位置，城投的压力也越来越大。

2023年政府工作报告明确指出：防范化解地方政府债务风险，优化债务期限结构，降低利

息负担，遏制增量、化解存量。

   再结合前不久，发表于《求是》杂志的文章《当前经济工作的几个重大问题》中的一

段话：“要压实省级政府防范化解隐性债务主体责任，加大存量隐性债务处置力度，优化

债务期限结构，降低利息负担。”可见化解城投风险已经被提到了前所未有的高度。

   此外，化解中小金融机构风险也成为不良资产从业主体最近两年的主要工作方向。银

保监会于2022年中出台了针对金融资产管理公司处置中小金融机构不良资产的重要文件：

62号文。

   全国政协委员、中泰证券总经理冯艺东：建议建设全国统一不良资产处置市场

   冯艺东建议，按照“盘活存量，限制增量”思路，做好对城投公司盈利能力较差的公

益性资产和无效资产的分类处置工作，政策上准许以地方政府专项债替换公益性资产相关

中短期债务，以时间换空间，妥善化解城投公司债务风险。在具体措施方面，冯艺东建议，

加快推进基础设施 REITs 规模化、常态化发行，盘活优质城投资产；建设全国统一的不良

资产处置市场，提升风险资产处置效率和效益；加强城投公司增量融资行为监管，遏制风

险资产增量。

   全国政协委员，四川银行党委书记、董事长林罡：建立全国统一的不良资产交易平台

   林罡建议，坚持从源头入手、改革化险一体推进，拓宽地方中小金融机构资本补充渠

道，严格规范股权管理，对股东资质和持股情况进行穿透式监管，做好关联交易管理，防

止内幕交易和利益输送问题。此外，拓宽地方中小金融机构不良资产处置渠道，逐步构建

不良资产市场统一监管框架，建立全国统一的不良资产交易平台，持续做好地方高风险中

小金融机构的风险处置工作。

   全国人大代表、中原银行董事长徐诺金：建立以存保机构为处置主体的风险处置机制

   对于风险金融机构的处置，徐诺金建议，建立以存保机构为处置主体的常规个案金融

风险处置机制，实现常规个案金融风险常态化处置。

   一是除特殊情形外，主要由存保机构负责银行业常规个案风险的处置。包括决定启动

风险处置、制定处置方案以及具体实施处置方案，如果目前暂无法完全实现，可在过渡期

内进行适当调整，赋予存保机构启动风险处置的强建议权（如无例外情形，监管机构需采

纳存保机构提出的处置建议），存保机构可与监管机构共同制定处置方案，存保机构负责

处置方案的具体实施。

   二是银行业常规个案风险的典型处置模式建议为接管+收购承接+破产清算。接管期间，

存保机构担任接管组，具有问题银行的经营管理权，可以向法院提出“三中止”、集中管

辖等申请。存保机构通过促成收购承接处置风险，可维持银行基本业务和服务不中断，并

可实现处置成本最小，对存款人的保护更强等目标，平稳有序处理银行涉众风险后，银行

可作为普通企业依据企业破产法进入破产清算程序，通过司法程序予以终结，完成市场退

出，避免产生遗留问题。

        徐诺金还建议，建立由金融委决策、央行牵头、存保机构为主要的具体操作机构的系

统性金融风险处置机制，实现系统性金融风险有序应对处置。

   充分保护金融机构债权人利益

   近年来发生的河南能化集团事件、城投债事件、房地产停贷及境外债违约事件等，无

不因诚信问题而起，由此引发不良贷款大幅上升、正常融资需求受限、消费信贷业务发展

停滞等一系列问题，不仅打击了投资者的信心，破坏了银企互信关系，更是对区域金融生

态环境造成了冲击。

   全国政协委员、上海银保监局局长王俊寿：司法协同，打击逃废债

   王俊寿指出，我国没有专门的金融机构破产法律，《企业破产法》《公司法》及其司

法解释仅规定了普通企业破产程序，《商业银行法》《存款保险条例》等法律法规对于金

融机构接管和退出的规定，亦缺乏系统性安排。同时，司法程序与风险化解之间的衔接存

在不少难点。例如：风险机构股东非法占款和逃废债等行为的法律责任追究力度有限；联

动协同打击金融黑产的机制不够完善；对于责令转让股权等金融监管措施能否申请强制执

行，司法实践存在不同认识；金融风险处置涉众维稳机制有待进一步优化等。

   所以建议完善金融机构破产立法。同时，以研究制定《金融稳定法》为契机，完善与

金融风险处置相关的配套司法制度安排，明确金融风险处置措施强制执行的受理标准，探

索构建金融风险处置民事诉讼集中管辖常态化实施机制，对可能引发的群访群诉问题建立

综合协调机制。推动建立完善打击金融黑产的联合治理机制。从法律上明确股东在金融风

险处置过程中的自救义务及监管部门相应权力，加大股东占款和逃废债行为的刑事打击力

度。

   全国政协委员、禹洲集团创始人林龙安：以盘活不良资产为目标优化执行措施

   林龙安表示，近年来，实现了“基本解决执行难”的阶段目标，但与十八届四中全会

提出的“切实解决执行难”总体目标还有较大差距。在他看来，被执行人、被执行财产难

寻；被执行人滥用程序权利，恶意规避、拖延强制执行；处置变现方案缺乏灵活性是当下

执行难的主要表现。由此他建议，应针对失信被执行人建立惩戒体系，争取从源头上治理

执行难问题；加大恶意拖延、逃避执行的惩处力度；优化执行措施，建立执行协调机制，

以盘活不良资产为目标，实现申请人与被执行人的共赢。

   林龙安提出，从源头上治理执行问题，完善“一处失信、处处受限”的联合惩戒体系

是不可或缺的一环。需形成针对失信被执行人的全面、准确、及时的信用档案，对失信情

况进行跟踪记录，加强对失信被执行人的监管力度。对于被执行人通过虚假诉讼逃避执行、

滥用程序权利拖延执行等行为，人民法院应当及时甄别，提速处理，并通过训诫、增加罚

款数额、严重者采用司法拘留的方式进行惩戒，强化被执行人责任意识，积极督促被执行

人履行义务，尽可能降低对执行效率的影响。在执行过程中，可通过大数据方式搜集被执

行人隐匿财产、逃避执行、拖延执行的线索，切实拓宽执行渠道，提高执行效率。

   与此同时，林龙安表示，实践中，往往出现债务人企业整体资产被多个执行程序分别

查封、冻结时，如何有效整体处置，避免出现执行僵局尤为重要。在具体举措上，他建议

应当建立法院执行协调机制，给予债务人主要资产的查封法院或首先进入执行程序的执行

法院一定调配职权，允许其统筹处置同一债务人在各执行法院的相关查封资产，在保留各

申请人执行权益基础上，实现集中处置债务人资产，从而达到优化处置、快速处置的目标，

实现债权人与债务人的共赢。在资产处置的执行过程中，可借鉴破产重整程序的优势经验，

追求公益而非个益，更大程度实现不良资产的优化处置，释放、盘活长期处在争议中所沉

淀的不良资产。

   全国人大代表、中原银行董事长徐诺金：地方政府严禁干扰司法机关依法独立办案

   徐诺金认为：近年来发生的河南能化集团事件、城投债事件、房地产停贷及境外债违

约事件等，无不因诚信问题而起，由此引发不良贷款大幅上升、正常融资需求受限、消费

信贷业务发展停滞等一系列问题，不仅打击了投资者的信心，破坏了银企互信关系，更是

对区域金融生态环境造成了冲击。由此建议：

         一是地方政府严禁干扰司法机关依法独立办案，维护金融司法环境，依法保障金融债

权。

   二是加强政府主导金融债权保护的引领作用。政府出台相关政策，法院制定实施方案，

为金融债权开通绿色通道，由专门的法官办案团队进行金融案件的审判和执行，为金融债

权的实现提供专业高效的服务，提高金融案件审判和执行质效。

   三是健全破产审判工作机制。首先，法院应当严格把握破产受理标准，防范企业假借

破产之名行逃债之实；其次，法院应当实现繁案精办、简案快审，高效推进破产审理效率；

   最后，建议将恶意逃废银行债务的行为明确界定为犯罪行为，增加“侵害金融债权罪”

的规定，对恶意逃废银行债务、情节严重的企业及其主要责任人追究刑事责任，将对恶意逃

废银行债务的企业及主要负责人的打击上升到国家法律的高度，使打击逃废银行债务的行

为制度化、规范化，为保障国家金融稳定与安全提供法律依据和制度基础。

     盘活地产不良资产

   历年两会，房地产都是最大焦点之一。2023年政府报告强调了房地产三件事：一是防

范风险；二是扩大消费；三是保障民生。房企信用风险持续蔓延，有些地产企业特别是高

杠杆房企出现大量债务违约，融资性现金流枯竭，但与此同时，其持有的位于城市核心区

位的写字楼、酒店、购物中心等优质资产，短期又变现困难，并形成一定数量的“烂尾楼”，

损害购房居民、地方政府和金融机构等多方权益的痼疾。

   全国政协委员、中信资本控股有限公司董事长兼首席执行官张懿宸：建议推商业不动

产公募 REITs 工具

   张懿宸认为推出专项 REITs 工具有多方面积极意义：一是化解“烂尾楼”风险，有

利于保障民生权益；二是有助于化解金融风险、维护金融稳定；三是有助于改善消费预期、

维护市场稳定。

   张懿宸的具体建议为：一是商业不动产公募 REITs 应当聚焦盘活问题房企的存量资

产，适度放松对发行主体的资信要求，强化资产质量、弱化企业信用；二是充分利用公募

REITs 市场规模大、流动性强、估值公允的有利条件，所募集资金除归还项目自身金融机

构负债以外，全部用于解决问题房企自身的“烂尾楼”交付问题；三是制定特殊的募集资

金的监管要求，针对该类别企业和资产的特殊情况，建立专门的资金监管机制。